在城市化进程中，垃圾作为城市代谢的产物曾经是城市发展的负担，世界上许多城市均有过垃圾围城的局面。而如今，垃圾被认为是最具开发潜力的、永不枯竭的“城市矿藏”，资源循环利用是未来的发展趋势。

  随着我们国家社会经济的快速发展和科学技术水平的日益提高，环保观念渐入人心，环保产业迎来了发展的春天。虽然我国的环保产业起步较晚，但受益于政策的大力扶持而发展迅猛。我国环保产业近十年来保持了持续的高增速，2010年产值已超过11,000亿元。在国家和地方政府不断加大对节能环保产业的投资力度，必将催生出更大市场占有率，为节能环保产业提供极具成长性的发展空间。未来很久内，中国节能环保产业将保持15%20%的复合增长率，预计到2015年，产值将达到人民币4.5万亿元。

  从环保行业总投资的角度看，我国环境治理投资总额及占GDP比重逐年提高，2009年投资额及占GDP占比分别是4,525.2亿元、1.34%。但与国际5%GDP投资比例还有很大的差距，2010年我国环保产业年产值已超过11,000亿元，并以每年12%至15%的速度迅速增加。十二五期间，我们预计环保投资增速将保持20%以上，成长空间很大。

  2009年下半年，国家发改委启动编制了《节能环保产业高质量发展规划》，规划拟从四个方面推动节能环保产业高质量发展。一是实施重点工程带动战略，推动切实的需求带动节能环保产业高质量发展；而是加强完善财税、金融等政策体系；三是鼓励技术进步，建立国家工程研究中心和国家工程实验室；四是适时适时新的法规标准和新的法规政策，推动一批新的环保产业脱颖而出，固废领域将从中极大受益。环保行业分为大气治理（脱硫及粉尘）、污水处理、固体废弃物处置三个子行业，他们各自处于不同的发展阶段。其中，中国的大气治理市场化起动最早，目前技术、设备与模式已相当成熟。污水治理从2000年进入快速发展阶段，至十二五规划，污水处理行业的建设高峰期将结束。相对于大气治理和污水治理，其中固废投资不足更明显。虽然固废处置行业晚于污水处理行业的发展，但目前已确定进入建设高峰期，参照污水处理厂建至中小城市的发展历史，固废行业项目建设期将持续至2020年。

  2010年以来，中国每年生活垃圾的产生量超过3.6亿吨，其中生活垃圾1.5亿至1.6亿吨，约占世界总量的三分之一，并且以年均8％的速度增长。使用先进技术对中国城市生活垃圾进行“无害化、减量化和资源化”的处理，对国民经济发展和保护生态环境具重要的意义。而2010年我国生活垃级无害化处理率仅为63.5%左右，根据2012年4月19日国务院办公厅《国务院办公厅关于印发“十二五”全国城镇生活垃圾无害化处理设施建设规划的通知》（【2012】23号），“十二五”末期无害化处理率达到70%的目标，我国生活垃圾处置投资将达到2,636亿元，其中：无害化处理设施投资1,730亿元（含“十一五”续建投资345亿元），占65.6%；收运转运体系建设投资351亿元，占13.3%；存量整治工程投资211亿元，占8.0%；餐厨垃圾专项工程投资109亿元，占4.1%；垃圾分类示范工程投资210亿元，占8.0%；监督管理体系建设投资25亿元，占1.0%。在这2636亿元的投资中，超过1,000亿元将投资于城市生活垃圾焚烧发电行业。目前，我国很多城市垃圾处理设施严重不足，城市生活垃圾处理是以郊外堆放、简易填埋、卫生填埋为主。

  目前，生活垃圾的基本解决方法有三种，即卫生填埋、焚烧（发电）和堆肥，三种方式各有优缺点和适用性，详见下表：

  随着我国城市化进程的加快，城市垃圾迅速增加与土地资源紧缺的矛盾日益明显，虽然2009年下半年以来一些垃圾焚烧发电项目在社会上引起了一定的争议，但是传统的填埋方式已难以满足垃圾处理的长远需求，特别是在东部沿海发达地区，全力发展垃圾焚烧势在必行，目前的主要任务是怎么样才能做好垃圾分类回收、减少塑料垃圾燃烧以及改进焚烧技术以减少污染排放。

  目前，我国的垃圾焚烧处理技术大致上可以分为两大流派，且工艺均基本成熟。其一为机械炉排炉技术，被世界各国所广泛采用，同时也为环境集团所采用，主要是通过炉排的机械运动加强垃圾的扰动，促进垃圾完全燃烧；其二为流化床垃圾焚烧技术，是在高速气流作用下，由气流驱动垃圾在炉膛内沸腾流动，促进垃圾完全燃烧。国内流化床焚烧炉需要加煤与垃圾混合焚烧，并需要有前破碎工序。此

  从国家政策导向上看，我国各级政府对垃圾焚烧发电产业的鼓励力度较大，颁布了一系列政策法规鼓励垃圾焚烧发电产业的发展，其中较为重要的法规及核心内容如下：

  （1）《“十二五”全国城镇生活垃圾无害化处理设施建设规划》（[2012]23号）精确指出，要坚持集中处理与分散处理相结合。按照“减量化、资源化、无害化”的原则，因地制宜地选择先进适用的技术，有条件的地区应优先采用焚烧等资源化处理技术。

  （2）《全国城镇环境卫生“十一五”规划》（城建[2006]243号）指出，对于东部地区，垃圾处理应以卫生填埋为基础，在具备条件的城市，鼓励采用以焚烧为主或与生化处理技术多种方式来进行有机组合；对于西南地区，现阶段可以卫生填埋处理为主，随着经济的发展，逐步加大焚烧或生化处理技术的比例；对于西北地区，生活垃圾处理以卫生填埋技术为主；对于中部地区和东北地区，生活垃圾处理现阶段应以卫生填埋为主，适度发展其他处理工艺。

  （3）《中国应对气候平均状态随时间的变化国家方案》（国发[2007]17号）指出，我国应大力推进生物质能源的开发和利用，在经济发达、土地资源稀缺地区建设垃圾焚烧发电厂；大力研究开发和推广利用先进的垃圾焚烧技术，提高国产化水平，大大降低成本，促进垃圾焚烧产业化发展。

  （4）《可再次生产的能源发展“十二五”规划》（发改能源[2012]1207号）指出，要推动发展城市垃圾焚烧和填埋气发电，到2015年，建成垃圾发电装机容量300万千瓦。

  （5）《生活垃圾处理技术指南》（建成[2010]61号，以下简称“《指南》”）明白准确地提出生活垃圾处理应以保障公共环境卫生和人体健康、防止环境污染为宗旨，并对垃圾焚烧技术的适用性、垃圾焚烧厂建设技术方面的要求及运行监督管理要求等做了详细规定。可以说，《指南》肯定了垃圾的焚烧处理方式。

  （6）《关于环保系统逐步推动环保产业高质量发展的指导意见》（环发[2011]36号）指出“十二五”期间，要将污水处理厂脱氨除磷等升级改造和中小城镇污水处理，大型城市垃圾焚烧处理，污染场地与生态环境修复等作为产业高质量发展的重点领域。

  （7）《关于逐步加强城市生活垃圾处理工作意见通知》（国发[2011]9号）2、发电价格政策《国家发展改革委关于完善垃圾焚烧发电价格政策的通知》（2012）（发改价格[2012]801号）规定：（1）以生活垃圾为原料的垃圾焚烧发电项目，均先按其入厂垃圾处理量折算成上网电量进行结算，每吨生活垃圾折算上网电量暂定为280千瓦时，并执行全国统一垃圾发电标杆电价每千瓦时0.65元（含税，下同）；其余上网电量执行当地同类燃煤发电机组上网电价。（2）垃圾焚烧发电上网电价高出当地脱硫燃煤机组标杆上网电价的部分实行两级分摊。其中，当地省级电网负担每千瓦时0.1元，电网企业由此增加的购电成本通过销售电价予以疏导；其余部分纳入全国征收的可再次生产的能源电价附加解决。（3）切实加强垃圾焚烧发电价格监管。

  （1）《中华人民共和国企业所得税法实施条例》（2007）《关于公布环境保护节能节水项目企业所得税优惠目录[试行]的通知》（财税[2009]166号）规定，垃圾焚烧项目能够轻松的享受企业所得税优惠政策，目前适用的所得税率为3免3减半。

  （2）《关于资源综合利用及别的产品增值税政策的通知》（财税[2008]156号）规定垃圾焚烧发电项目实行增值税即征即退的政策。

  （3）《可再次生产的能源发电价格和费用分摊管理试行办法》（发改价格[2006]7号）明确了垃圾焚烧发电电价补贴政策及实施期限。

  （4）《中华人民共和国可再生能源法（修正案）》（中华人民共和国主席令第二十三号，将于2010年4月1日开始实施）为垃圾焚烧发电项目的电力并网和收购提供了保障。

  （5）《财政部、国家税务总局关于公共基础设施项目和环境保护、节能节水项目企业所得税优惠政策问题的通知》就企业享受公共基础设施项目和环境保护、节能节水项目企业所得税优惠政策进行了明确。

  （1）《关于逐步加强生物质发电项目环境影响评价管理工作的通知》（环发[2008]82号）规定，现阶段采用流化床焚烧炉处理生活垃圾作为生物质发电项目申报的，其参烧常规燃料质量应控制在入炉总质量的20%以下。其他新建的生物质发电项目原则上不得参烧常规燃料。国家鼓励对常规火电项目进行参烧生物质的技术改造，当生物质参烧量按照质量换算低于80%时，应按照常规火电项目来管理。二噁英排放浓度应参照执行欧盟标准(现阶段为0.1TEQng/m3)。

  （2）《关于逐步加强生物质发电项目环境影响评价管理工作的通知》（环发[2008]82号）规定，新改扩建项目环境防护距离不小于300米。

  2004年3月19日，建设部发布《市政公用事业特许经营管理办法》，垃圾处理开始实施特许经营管理。垃圾发电项目具有前期投资大、经营成本相比来说较低的特点，目前主要是采用BOT和BOO两种模式，特许经营期一般在2530年之间。

  《城市生活垃圾处理特许经营协议》、《购售电合同》、《并网调度协议》为垃圾焚烧发电类项目建设与运营的最重要的三大协议。

  特许经营协议是垃圾焚烧发电项目建设最重要的法律授权文件，由运营企业与当地人民政府或其授权的部门签订，主要内容有：特许经营期限；垃圾供应覆盖范围、供应时间、数量和质量；垃圾处理价格、价格调整方式、支付时间与方式等。特许经营合同对于日供应垃圾的数量通常用采用照付不议的条款。结算时的实际垃圾处理量由当地环卫部门出示证明。

  一般情况下，由物价局审批垃圾焚烧发电项目的优惠电价，运营企业与电网公司签署购售电协议。

  指运营企业与电网公司签订的电力并网协议。根据《中华人民共和国可再生能源法（修正案）》的有关法律法规，垃圾发电的所有电量可全部上网，同时由于垃圾焚烧发电项目的电量与别的类型发电项目的电量相比较小，故并网也相对容易。

  垃圾焚烧发电项目的收入来源包括垃圾处理收入、上网售电收入、供热收入、废金属回收收入等。这些收入项目中，垃圾处理收入、上网售电收入和供热收入为核心收入来源。

  目前，我国各地垃圾处理单价的高低与采用的焚烧设备成本关系密切，其中成本比较高的炉排炉垃圾处理单价相比来说较高（最高为上海地区的207元/吨）。流化床价格相对便宜，垃圾处理单价相比来说较低，一般在5080元/吨之间，详见下表。

  垃圾焚烧发电在发电类型上属于可再次生产的能源发电中的生物质发电。2007年7月25日，国家电监委发布《电网企业全额收购可再次生产的能源电量监管办法》，规定电网企业全额收购其电网覆盖范围内可再次生产的能源并网发电项目上网电量。2009年12月26日通过的《中华人民共和国可再次生产的能源法（修正案）》规定，电网企业应当与按照可再次生产的能源开发利用规划建设，依法取得行政许可或者报送备案的可再次生产的能源发电企业签订并网协议，全额收购其电网覆盖范围内符合并网技术标准的可再次生产的能源并网发电项目的上网电量。根据以上两条规定，垃圾焚烧发电类项目的发电量和上网具备法律保障。

  根据《可再生能源发电价格和费用分摊管理试行办法》（发改价格[2006]7号），电价标准由各省（自治区、直辖市）2005年脱硫燃煤机组标杆上网电价加补贴电价组成，电价补贴标准为0.25元/kwh。发电项目自投产之日起，15年内享受电价补贴，运行满15年后，取消电价补贴。自2010年起，每年新批准和核准建设的发电项目的电价补贴比上一年新批准和核准建设项目的电价补贴递减2%。

  前文所述的《国家发展改革委关于完善垃圾焚烧发电价格政策的通知》（2012）（发改价格[2012]801号）进一步明确了相关的电价政策。

  根据《关于垃圾处置费征收营业税问题的批复》（国税函[2005]1128号文）和《关于垃圾处置费征收营业税问题的通知》（上海市地方税务局沪地税流[2007]28号）的规定，对处置垃圾取得的垃圾处置费，不征收营业税。根据《中华人民共和国企业所得税法实施条例》（2007）规定，企业从事合乎条件的环境保护、节能节水项目的所得，自项目取得第一笔生产营收所属纳税年度起，第一年至第三年免征企业所得税，第四年至第六年减半征收企业所得税。

  《关于资源综合利用及别的产品增值税政策的通知》（财税[2008]156号）规定，“对销售下列自产货物实行增值税即征即退的政策”，这中间还包括“以垃圾为燃料生产的电力或者热力。垃圾用量占发电燃料的比重不低于80%，并且生产排放达到GB13223-2003第一时段标准或者GB18485-2009的有关法律法规。所称垃圾是指城市生活垃圾、农作物秸秆、树皮废渣、污泥、医疗垃圾”。

  2009年12月31日，财政部、国家税务总局、国家发展改革委员会联合发布《关于公布环境保护节能节水项目企业所得税优惠目录[试行]的通知》（财税[2009]166号）中明确将生活垃圾焚烧列入目录。

  生活垃圾，是指在日常生活中或者为日常生活提供服务的过程中产生的固体废弃物以及法律、行政法规规定是为生活垃圾的固态废料。改革开放以来，我国的社会经济快速的提升，城市化进程不断加快，居民生活水平明显提高，致使城市生活垃圾的数量大幅度增加。

  近年来，我国城镇生活垃圾收运网络日趋完善，生活垃圾处理设施数量和能力迅速增加，城镇环境总体上有了较大改善。截至2010年底，全国设市城市和县城生活垃圾年清运量2.21亿吨，生活垃圾无害化处理率63.5%，其中设市城市77.9%，县城27.4%。在得到处理的城市垃圾中，采用填埋解决方法的占到74.8%，采用焚烧方式的仅占21.9%。目前，我国城市生活垃圾的累积堆存量已达70亿吨，东部地区填埋用地日渐紧张，且填埋解决方法会对土壤和地下水导致非常严重污染，而垃圾焚烧方式则具有减量效果最明显、无害化最彻底以及焚烧热量可以有效利用等诸多优点，是我国政府鼓励发展的垃圾处理方式。

  垃圾焚烧发电是固废处理和余热利用的典型项目，具有占地面积小、减量化效果非常明显（焚烧后炉渣减容90%，减重80%）无害化较彻底以及垃圾资源化利用等优点，属于国家政策明确支持的节能减排项目。1988年，我国第一座垃圾焚烧厂深圳市市政环卫综合处理厂建成投产。“十一五”期间，我国已经在上海、天津、杭州、哈尔滨等大城市建设垃圾焚烧厂近119座，而依照国家“十二五”规划的要求，城市垃圾无害化处理率将达到90%，相应的垃圾处理设施投入将达到1,730亿元。根据2012年4月19日国务院办公厅《国务院办公厅关于印发“十二五”全国城镇生活垃圾无害化处理设施建设规划的通知》（【2012】23号）截止2010年底，我国设市城市共有填埋场498座，解决能力约占总量的74.8%；焚烧厂104座，解决能力约占总量的21.9%；其它处理设施26座，解决能力约占总量的3.3%。设县城市共有填埋场421座，解决能力约占总量的89.6%；焚烧厂15座，解决能力约占总量的6.8%；其它处理设施12座，解决能力约占总量的3.6%。可见，近10年生活垃圾解决方法发展的新趋势为：填埋解决能力稳中有降，焚烧解决能力持续增长。